CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 344 / 2014

Dosar nr. 389 / 2014

AVIZ

referitor la proiectul de Lege pentru întărirea disciplinei financiare privind operaţiunile de încasări şi plăţi în numerar şi pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.193/2002 privind introducerea sistemelor moderne de plată

Analizând proiectul de Lege pentru întărirea disciplinei financiare privind operaţiunile de încasări şi plăţi în numerar şi pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.193/2002 privind introducerea sistemelor moderne de plată, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.47 din 1.04.2014,

CONSILIUL LEGISLATIV

În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de lege, cu următoarele observaţii şi propuneri :

1. Proiectul de lege are ca obiect de reglementare adoptarea unor măsuri în vederea combaterii evaziunii fiscale prin întărirea disciplinei financiare privind operaţiunile de încasări şi plăţi în numerar.

Totodată, se doreşte modificarea şi completare Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.193/2002 privind introducerea sistemelor moderne de plată, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.250/2003, cu modificările ulterioare.

În raport cu conţinutul său normativ, proiectul se încadrează în categoria legilor ordinare, iar în aplicarea art.75 alin.(1) din Constituţia României, republicată, prima Cameră sesizată este Senatul.

2. Semnalăm că Secretariatul General al Guvernului a transmis, cu adresa 12 din 28 ianuarie 2014, Consiliului Legislativ spre avizare un proiect de ordonanţă având ca obiect întărirea disciplinei financiare privind operaţiunile de încasări şi plăţi în numerar şi pentru modificarea unor acte normative, avizat favorabil cu observaţii şi propuneri prin Avizul nr.67 din 30 ianuarie 2014.

În prezentul proiect de lege se regăsesc dispoziţiile cuprinse în Capitolul I „Măsuri pentru întărirea disciplinei financiare privind operaţiunile de încasări şi plăţi în numerar”, intervenţiile legislative preconizate asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.193/2002 privind introducerea sistemelor moderne de plată, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.250/2003, cu modificările ulterioare, precum şi unele dispoziţii tranzitorii şi finale din proiectul de ordonanţă mai sus amintit.

De asemenea, tot Secretariatul General al Guvernului a transmis cu adresa nr.23 din 12.02.2014, Consiliului Legislativ, un proiect de lege având acelaşi obiect de reglementare şi care a fost avizat favorabil cu observaţii şi propuneri prin Avizul nr.130 din 13.02.2014.

În prezentul proiect au fost preluate o parte din observaţiile şi propunerile formulate în aviz emis la proiectul de lege anterior.

3. Referitor la măsurile propuse prin prezentul proiect care vizează reglementarea efectuării operaţiunilor de încasare de plăţi şi plăţi efectuate fără a se folosi plata în numerar, este de analizat dacă acestea nu exced cadrului constituţional, fiind astfel susceptibile să fie atacate la Curtea Constituţională şi declarate ca fiind neconstituţionale. Amintim că, Decizia nr.859/2009, Curtea Constituţională a statuat că „Obligarea personalului din instituţiile publice de a primi drepturile salariale prin intermediul cardului condiţionează folosinţa acestor „bunuri” de existenţa bancomatelor şi automat de voinţa unor persoane juridice private (bănci), care percep pentru eliberarea banilor anumite comisioane. În aceste condiţii, se ajunge la micşorarea drepturilor salariale ale persoanelor din instituţiile publice, fără a se ţine cont de consimţământul acestora. Mai mult, titularii cardurilor nu pot folosi şi dispune de drepturile lor salariale în orice situaţie, fiind ţinuţi de limitarea zilnica a retragerilor sumelor de bani al căror plafon este stabilit de bancă. Or, nici chiar legiuitorul nu poate limita un drept, decât doar pentru un interes de utilitate publică, şi nicidecum pentru un interes privat”.

Ca atare, Curtea Constituţională a declarat ca neconstituţionale dispoziţiile prin care se înţelege că plata drepturilor salariale prin card este obligatorie.

Or, în măsura în care Curtea Constituţională a statuat că măsura plăţii drepturilor salariale prin intermediul cardului este neconstituţională, orice dispoziţie care impune efectuarea de plăţi în numerar doar până la un anumit cuantum, ar putea fi la rândul ei, susceptibilă de aceleaşi critici (mai ales în cazul plăţii drepturilor salariale pentru cei care au un salariu care depăşeşte pragul care impune folosirea modalităţilor de plată fără numerar).

4. Precizăm că proiectul nu defineşte expresia „instrumente de plată fără numerar”, astfel încât pot exista confuzii şi controverse în ceea ce priveşte identificarea acestor instrumente, nerespectându-se prevederile art.36 alin.(4) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care prevăd că „redactarea este subordonată dezideratului înţelegerii cu uşurinţă a textului de către destinatarii acestuia”.

5. De asemenea, este de analizat dacă măsurile propuse nu aduc atingere şi prevederilor art.135 din Constituţia României, republicată, care stabilesc că „statul trebuie să asigure libertatea comerţului”.

Impunerea unor obligaţii în sarcina persoanelor fizice de a folosi doar instrumente de plată fără numerar ar putea fi considerată ca aducând atingere şi art.44 alin.(1) din Legea fundamentală, mai ales datorită costurilor suplimentare necesare pentru realizarea unei tranzacţii prin folosirea instrumentelor de plată fără numerar.

Astfel, s-ar putea ajunge ca pentru o tranzacţie referitoare la un bun imobil sau un autovehicul, caz în care se vor folosi instrumentele de plată fără numerar pentru acelea a căror valoare depăşeşte plafonul de 10.000 lei/tranzacţie, preţul plătit de cumpărător să fie unul substanţial mai mare decât cel încasat de vânzător, creştere care este mult mai vizibilă în localităţile unde nu există posibilitatea folosirii instrumentelor de plată fără numerar şi mai ales pentru persoanele care nu deţin conturi bancare (aproximativ 50% din populaţia României trăieşte în mediul rural, ceea ce îngreunează accesul la instrumentele de plată fără numerar şi mai ales modalităţile de folosire a acestora).

Precizăm şi faptul că, potrivit prevederilor art.1488 alin.(2) din Codul civil, „plata se face prin orice mijloc folosit în mod obişnuit în locul unde aceasta trebuie efectuată”, iar în mediul rural, unde există posibilităţi de plată fără numerar reduse sau chiar deloc, modalitatea de plată este în numerar.

6. Trebuie luate în considerare şi comisioanele care sunt încasate pentru realizarea transferurilor de bani dintr-un cont în altul, precum şi comisioanele la extragerea banilor din cont, sume care nu sunt de neglijat, şi care astfel nu fac decât să crească nejustificat preţul tranzacţiei.

Pe cale de consecinţă, este de analizat dacă impunerea unor măsuri care vizează utilizarea instrumentelor de plată fără numerar de către persoanele fizice nu este de natură a îngrădi libertatea comerţului.

7. La art.9 alin.(2) teza a doua, pentru un limbaj juridic adecvat, sugerăm eliminarea sintagmei „de la prevederile acestui alineat”, ca superfluă.

8. La art.11 alin.(2), pentru unitate terminologică, recomandăm înlocuirea termenului „entităţilor” din sintagma „entităţilor prevăzute la art.1 alin.(1)” cu termenul „persoanelor”.

9. Semnalăm că stabilirea contravenţiilor trebuie realizată prin trimiterea la norma care stabileşte obligaţia a cărei încălcare este sancţionată, şi nu la dispoziţia care instituie excepţii de la respectiva obligaţie. Pentru acest motiv, la art.12 alin.(1), textul ar trebui să facă trimitere şi la prevederile art.1 alin.(1) - care stabileşte regula în domeniul operaţiunilor de încasări şi plăţi în numerar, urmând ca trimiterea la art.3 să fie înlocuită cu trimiterea la art.3 alin.(2) şi (3), norme care instituie interdicţii. Precizăm că art.3 alin.(1) reglementează, de fapt, excepţii de la regula prevăzută la art.1 alin.(1), iar alin.(4) are în vedere clarificarea unor aspecte referitoare la calculul plafonului zilnic prevăzut la alin.(1) lit.c) sau d), neinstituind obligaţii a căror nerespectare să poată constitui contravenţie.

            Pentru aceleaşi motive, trimiterea la art.4 trebuie înlocuită cu trimiterea la art.4 alin.(1), (2) şi (4), întrucât alin.(3) stabileşte o excepţie de la obligaţia instituită la alin.(2).

            În ceea ce priveşte trimiterea la art.7, este necesară reanalizarea soluţiei legislative, întrucât această normă nu stabileşte o obligaţie a cărei nerespectare să poată constitui contravenţie, ci prevede modalitatea de apreciere a îndeplinirii condiţiilor prevăzute la art.3 alin.(1) lit.a) şi la art.4 alin.(1) şi (2) în cazul în care persoanele prevăzute la art.1 alin.(1) au organizate mai multe casierii.

            Stabilirea, în art.12 alin.(1), a unei amenzi în cuantum fix ca sancţiune contravenţională este contrară prevederilor art.3 alin.(1) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor. Precizăm că, în conformitate cu această normă, în cazul sancţiunii cu amendă trebuie prevăzută limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori. Precizăm că prevederea limitelor sancţiunii este necesară pentru a se putea realiza individualizarea sancţiunii aplicabile, în raport cu criteriile prevăzute de art.21 alin.(3) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001. Menţionăm că, potrivit acestei norme, sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal. Prin urmare, în cuprinsul normei propuse pentru art.12 alin.(1) sancţiunea ar trebui prevăzută astfel: „cu amendă de la ...% la 25% din suma încasată/plătită care depăşeşte plafonul stabilit de prezentul capitol pentru fiecare tip de operaţiune, dar nu mai puţin de 100 lei”.

La alin.(2), pentru corectitudinea redactării, expresia „prevederilor art.6 şi art.11” se va reda sub forma „prevederilor art.6 şi 11”.

10. La art.14, trebuie eliminat titlul Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, întrucât acesta este redat şi la art.12 alin.(1).

11. La titlul Capitolul II, pentru respectarea normelor de tehnică legislativă, este necesară eliminarea formulării „aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.250/2003, cu modificările ulterioare”, ca inadecvată.

12. La art.15 pct.3, pentru rigoarea redactării, propunem reformularea părţii dispozitive, astfel:

„3. După alineatul (2) al articolului 3 se introduc două noi alineate, alin. (2¹) şi (2²), cu următorul cuprins:”.

La noul alin.(2¹), având în vedere că derogarea de la dispoziţiile art.8 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 vizează limita maximă a amenzii, şi nu stabilirea faptei drept contravenţie, aşa cum rezultă din redactarea propusă, este necesară reformularea textului, astfel:

„(2¹) Constituie contravenţie şi se sancţionează, prin derogare de la dispoziţiile art.8 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, cu amendă de la 10.000 lei la 200.000 lei, nerespectarea dispoziţiilor art.2¹ şi 2²”.

13. La art.15 pct.4, pentru respectarea normelor de tehnică legislativă, în finalul textului propus pentru art.3 alin.(4) trebuie introdusă expresia „... aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările şi completările ulterioare”.

14. La art.16 alin.(1), teza a doua a normei referitoare la aplicarea sancţiunilor numai pentru faptele săvârşite după intrarea în vigoare a normei de stabilire a contravenţiilor reia, de fapt, principiul prevăzut de art.15 alin.(2) din Constituţie, potrivit căruia legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile. Pentru acest motiv, expresia „Sancţiunile prevăzute se aplică faptelor săvârşite după data intrării în vigoare a acestuia” trebuie eliminată, ca superfluă.

15. La art.17, pentru corectitudinea redactării, propunem reformularea textului, astfel:

„Art.17. - La data intrării în vigoare a dispoziţiilor Capitolului I se abrogă prevederile Ordonanţei Guvernului nr.15/1996 privind întărirea disciplinei financiar-valutare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.24 din 31 ianuarie 1996, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.131/1996, cu modificările ulterioare”.

16. Referitor la măsura aplicării prevederilor art.15 din proiect şi acordurilor în derulare, prevăzută în cuprinsul art.18, este de analizat dacă aceasta nu încalcă principiul neretroactivităţii legii.

PREŞEDINTE

dr. Dragoş ILIESCU

Bucureşti

Nr.344/02.04.2014